Nederland staat aan de vooravond van een van de grootste investeringsprogramma’s uit zijn geschiedenis. De gezamenlijke netbeheerders verwachten tussen 2026 en 2040 ongeveer 235 miljard euro te investeren in energie-infrastructuur. Het overgrote deel daarvan heeft betrekking op elektriciteit. Dat klinkt op het eerste gezicht logisch. Het elektriciteitsnet zit op veel plaatsen vol. Nieuwe woonwijken en bedrijven kunnen soms niet worden aangesloten. Elektrische auto’s, warmtepompen, zonnepanelen en nieuwe industrie stellen andere eisen aan het net. Maar gaat het om wat de consument nu en in de toekomst aan energie verbruikt, of gaat het om andere zaken. De netbeheerder Tennet gaat op grote schaal investeren en nu al wordt aangekondigd dat de elektriciteitsrekening – sterk – omhoog gaat. Maar wie profiteert hiervan? Wordt het principe van ‘de gebruiker betaalt’ juist toegepast?
Een huishouden is geen staalfabriek
Neem een gewoon huishouden. Veel mensen proberen juist energie te besparen. Apparaten worden zuiniger en vanwege de hoge energierekening letten huishoudens op hun verbruik. Daarnaast wonen miljoenen Nederlanders in een huurwoning. Een huurder kan zelf minder energie gebruiken, maar beslist meestal niet over grote investeringen in isolatie, een warmtepomp of het volledig elektrisch maken van de woning. Die beslissing ligt bij de eigenaar. Desondanks krijgen ook deze huishoudens te maken met stijgende netkosten.
Het is economisch onjuist om alle gebruikers van het elektriciteitsnet als één soort gebruiker te beschouwen. Een huishouden dat jaarlijks 2.500 kilowattuur gebruikt, is iets totaal anders dan een staalbedrijf dat zijn productie elektrificeert, een datacenter dat vrijwel permanent enorme hoeveelheden elektriciteit vraagt of een installatie die elektriciteit omzet in waterstof. En ook een elektriciteitsproducent zelf gebruikt het net. Zonder hoogspanningsverbinding kan een windpark op de Noordzee zijn elektriciteit immers niet bij zijn klanten krijgen. Wie het principe ‘de gebruiker betaalt’ serieus neemt, moet daarom eerst vaststellen wie die gebruiker werkelijk is.
235 miljard euro
Volgens de nieuwste raming van Netbeheer Nederland is tussen 2026 en 2040 ongeveer 235 miljard euro aan investeringen in de energie-infrastructuur nodig. Het overgrote deel betreft elektriciteitsinfrastructuur. De omvang hangt onder andere af van de ontwikkeling van vraag en aanbod, de inrichting van het toekomstige energiesysteem en de snelheid waarmee de energietransitie plaatsvindt. Dit betekent dat deze 235 miljard geen rekening is voor uitsluitend het vervangen van oude kabels en transformatoren. Een groot gedeelte wordt geïnvesteerd omdat Nederland een ‘ander energiesysteem’ wil bouwen. Een belangrijk onderdeel daarvan is windenergie op de Noordzee.
Nederland heeft al veel windenergie op zee
Nederland beschikt al over grote windparken op de Noordzee. De overheid wil die productiecapaciteit echter zeer sterk uitbreiden. TenneT heeft daarom de opdracht gekregen een enorm elektriciteitsnet op zee aan te leggen waarmee toekomstige windparken met het Nederlandse hoogspanningsnet worden verbonden. Dat vergt vele miljarden euro’s. Voor een aanzienlijk gedeelte van die toekomstige infrastructuur zijn bovendien al contractuele verplichtingen aangegaan. Dat is op zichzelf niet vreemd. Een hoogspanningsnet kan niet pas worden gebouwd wanneer het windpark klaar is. Kabels, platforms, transformatorstations en verbindingen naar het land kennen lange voorbereidingstijden. Maar daardoor ontstaat wel een economisch risico. De infrastructuur wordt besteld op basis van verwachtingen, voordat zeker is hoeveel elektriciteit straks daadwerkelijk wordt geproduceerd en vooral hoeveel daarvan tegen economisch aantrekkelijke voorwaarden kan worden verkocht.
De contracten liggen er al. De Routekaart windenergie op zee omvat ongeveer 21 gigawatt. Begin 2026 was daarvan ongeveer 4,7 GW gerealiseerd, circa 1,5 GW in aanbouw en 4 GW vergund. Tegelijkertijd constateerde het kabinet dat de verwachte stijging van de elektriciteitsvraag achterblijft en dat de oorspronkelijke planning daardoor niet langer realistisch is. Het kabinet spreekt daarbij zelf over het ‘achterblijvende tempo in de ontwikkeling van grootschalige vraag’ en over de noodzaak hoge maatschappelijke kosten als gevolg van eerder goedgekeurde investeringsbeslissingen van TenneT zoveel mogelijk te voorkomen. Daarmee ontstaat een situatie die economisch aandacht verdient. Er zijn al omvangrijke verplichtingen aangegaan voor infrastructuur die mede is bedoeld voor productie en elektriciteitsvraag die nog moeten ontstaan.
Een groot deel van de toekomstige vraag bestaat nog niet
Dit is misschien wel het belangrijkste punt. De Nederlandse elektriciteitsvraag moet volgens de energiescenario’s de komende decennia zeer sterk toenemen. ‘Een groot deel van de elektriciteitsvraag waarop het toekomstige elektriciteitssysteem wordt gedimensioneerd, bestaat vandaag dus nog niet.’
Die toekomstige vraag naar elektriciteit moet onder andere komen van:
- verdere elektrificatie van de industrie;
- elektrische auto’s en vrachtwagens;
- warmtepompen;
- datacenters;
- productie van groene waterstof;
- andere vormen van power-to-X;
- nieuwe economische activiteiten;
- en mogelijk internationale elektriciteitsstromen -export van elektriciteit-.
Dat zijn heel verschillende categorieën. Van sommige kan redelijkerwijs worden verwacht dat ze groeien. Andere zijn sterk afhankelijk van technologie, energieprijzen, internationale concurrentie en toekomstig overheidsbeleid. Een scenario is bovendien geen bestelling.
- Een staalfabriek die volgens een scenario in 2040 elektrisch produceert, is vandaag nog geen klant die voor tientallen jaren elektriciteitsafname heeft gegarandeerd.
- Een toekomstige elektrolysefabriek is nog geen huidige afnemer.
- Een verwacht datacenter is nog geen draaiend datacenter.
Bij investeringen van honderden miljarden is dat verschil van groot belang.
Eerst de vraag of eerst de capaciteit?
Normaal gesproken investeert een onderneming omdat zij verwacht haar product of dienst te kunnen verkopen. Een bakker koopt geen ovens waarmee hij dagelijks een miljoen broden kan bakken wanneer hij er duizend verkoopt.
Het lijkt daarom misschien vreemd dat Tennet zo ver vooruit plant. Een hoogspanningsverbinding kan echter vele jaren voorbereiding en bouw vergen. Wachten totdat alle vraag daadwerkelijk bestaat, zou kunnen betekenen dat Nederland voortdurend te laat is. Een zekere mate van vooruit investeren is daarom noodzakelijk. De economisch gerechtvaardigde vraag is: ‘hoe ver vooruit?’
- Hoeveel infrastructuur wordt gebouwd voor bestaande of vrijwel zekere vraag?
- Hoeveel wordt gebouwd voor een redelijk voorspelbare ontwikkeling?
- Hoeveel wordt gebouwd voor een toekomstbeeld waarvan de economische activiteiten en gebruikers nog moeten ontstaan?
De vraag moet inmiddels worden gestimuleerd, vindt het kabinet
Hier ontstaat een opmerkelijke situatie. De overheid heeft jarenlang sterk ingezet op energiebesparing. Tegelijkertijd moet het elektriciteitsgebruik juist zeer sterk groeien om het geplande toekomstige elektriciteitssysteem te benutten. Inmiddels erkent het kabinet dat die groei achterblijft.
In een Kamerbrief uit januari 2026 wordt expliciet gesproken over maatregelen voor zowel ‘aanbodstimulering’ als ‘vraagstimulering’: niet alleen de bouw van windparken moet volgens het kabinet worden ondersteund, ook de ontwikkeling van de elektriciteitsvraag moet worden gestimuleerd. Het kabinet noemt in dat verband eveneens de reeds door TenneT aangegane verplichtingen. Dit levert een opmerkelijke economische volgorde op:
energie besparen → enorme nieuwe elektriciteitsproductie plannen → daarvoor miljarden aan infrastructuur vastleggen → constateren dat de vraag onvoldoende snel groeit → maatregelen nemen om de elektriciteitsvraag te stimuleren.
Technisch hoeft daar geen tegenstelling in te zitten. Het doel is immers vooral minder fossiele energie te gebruiken. Een warmtepomp gebruikt elektriciteit maar kan het totale energiegebruik van een woning verminderen. Een elektrische auto is energetisch efficiënter dan een benzineauto. Economisch ontstaat echter wel een belangrijke vraag: ‘zou die nieuwe elektriciteitsvraag ook zonder overheidsingrijpen ontstaan?’
Olie en gas verdwijnen niet omdat Nederland dat wil
Daar komt de internationale energiemarkt in beeld. Nederland kan besluiten het gebruik van olie en gas sterk terug te dringen. De wereldmarkt hoeft die keuze niet te volgen. Olie en gas beschikken over een enorme bestaande infrastructuur: productievelden, pijpleidingen, raffinaderijen, havens, tankers, opslagplaatsen, chemische installaties en distributienetten. De wereldwijde investeringen die daarin gedurende tientallen jaren zijn gedaan, verdwijnen niet. Ook de vraag naar fossiele brandstoffen verdwijnt niet plotseling. Elektriciteit, groene waterstof en synthetische brandstoffen moeten daarom concurreren met een fossiel energiesysteem dat wereldwijd nog altijd enorm groot is.
Wanneer het elektrische alternatief goedkoper en beter wordt, kan substitutie vanzelf plaatsvinden. Wanneer dat niet gebeurt, kan de overheid de verhouding veranderen door fossiele energie zwaarder te belasten, CO₂ te beprijzen, elektrische alternatieven te subsidiëren, normen op te leggen of bepaalde toepassingen uiteindelijk te verbieden. Dan ontstaat ‘beleidsafhankelijke elektriciteitsvraag’. Dat is economisch beschouwd iets anders dan autonome marktgroei.
De prijs aan de pomp
De benzineprijs is daarvan een goed voorbeeld. De automobilist betaalt veel meer dan alleen de prijs van ruwe olie, raffinage, transport en de marge van het tankstation. Op benzine wordt een forse accijns geheven. Vervolgens wordt over de prijs – inclusief de accijns – 21 procent btw berekend. De automobilist betaalt dus zelfs btw over de accijns. Daardoor vergelijkt iemand die kiest tussen een benzineauto en een elektrische auto geen zuivere marktprijs van benzine met een zuivere marktprijs van elektriciteit. De overheid beïnvloedt het prijsverschil aanzienlijk. Voor de economische analyse van de energietransitie is daarom belangrijk dat de verschuiving van fossiele brandstoffen naar elektriciteit mede door beleid wordt veroorzaakt.
En daar ontstaat nog een tweede probleem. Wanneer miljoenen automobilisten overstappen op elektriciteit, dalen de inkomsten uit brandstofaccijnzen en de btw die daarover wordt geheven. De overheid zal dan moeten kiezen: genoegen nemen met lagere belastinginkomsten of die inkomsten ergens anders terughalen. Ook dat behoort tot de werkelijke kostenrekening van de transitie.
De internationale concurrentie wacht niet
Voor huishoudens is energie belangrijk. Voor energie-intensieve industrie kan energie het verschil betekenen tussen winst en verlies. Een Nederlands chemie-, staal- of ander industrieel bedrijf concurreert niet alleen met andere Nederlandse bedrijven. Het concurreert vooral met ondernemingen in de Verenigde Staten, China, India, het Midden-Oosten en andere Europese landen. Wanneer Nederland fossiele energie door belastingen, CO₂-heffingen en regelgeving veel duurder maakt terwijl concurrerende landen dat minder doen, veranderen de relatieve productiekosten.
Een bedrijf kan vervolgens elektrificeren. Maar het kan ook besluiten niet meer in Nederland uit te breiden. Of productie verminderen, of een nieuwe fabriek elders bouwen. In het uiterste geval kan bestaande productie verdwijnen. Wanneer dezelfde producten daarna uit het buitenland worden geïmporteerd, is Nederland wel economische activiteit kwijtgeraakt terwijl de mondiale productie gewoon doorgaat. Daarom is internationale concurrentiekracht geen bijkomstigheid. Zij is een van de belangrijkste voorwaarden waaronder de voorspelde industriële elektriciteitsvraag daadwerkelijk kan ontstaan.
SWOT-analyse van de Nederlandse elektriciteitsstrategie
Bij een investeringsprogramma van deze omvang is het nuttig dezelfde vraag te stellen die een onderneming bij een grote investering zou stellen: wat zijn de sterke en zwakke kanten, welke kansen bestaan er en wat kan de strategie bedreigen? Dit wordt met een SWOT-analyse duidelijk:
Sterke kanten (S)
Nederland heeft door zijn ligging aan de Noordzee goede mogelijkheden voor grootschalige windenergie. Een sterk elektriciteitsnet kan de afhankelijkheid van ingevoerde fossiele energie verminderen en de leveringszekerheid vergroten. Uitbreiding van het net is bovendien op verschillende plaatsen nu al noodzakelijk. Netcongestie belemmert woningbouw en bedrijfsinvesteringen.
Vooruit investeren is eveneens onvermijdelijk. Wanneer pas wordt gebouwd nadat de vraag is ontstaan, komt de infrastructuur jarenlang te laat.
Nederland beschikt daarnaast over kennis, havens, industrie en internationale elektriciteitsverbindingen die een nieuw energiesysteem economische mogelijkheden kunnen bieden.
Zwakke kanten (W)
De grootste zwakte is de onzekerheid: Een groot deel van de toekomstige elektriciteitsvraag bestaat nog niet.
Toch moeten investeringsbeslissingen tientallen jaren vooruit worden genomen. Daardoor kan infrastructuur worden gebouwd voor industrie, waterstofproductie, datacenters of andere activiteiten die later kleiner blijken te zijn dan verwacht, later komen of uiteindelijk helemaal niet in Nederland plaatsvinden.
Een tweede zwakte is dat TenneT een gereguleerd monopolie is. Het bedrijf trekt zelf kapitaal aan om zijn investeringen te financieren, maar de toegestane kapitaal-, afschrijvings- en exploitatiekosten worden uiteindelijk via het gereguleerde systeem terugverdiend. Eenvoudig gezegd, doorberekend aan de gebruiker. Daarmee ligt het risico anders dan bij een normale commerciële onderneming. Wanneer een ondernemer een verkeerde fabriek bouwt, kan hij zijn vermogen verliezen. Wanneer een gereguleerd elektriciteitsnet te groot blijkt, blijven rente, onderhoud en afschrijving bestaan. De vraag is vervolgens wie daarvoor betaalt.
Wie zijn er gebaat bij de gigantische investering van 235 miljard euro? Zonder de gebruikers van de hiermee gebouwde faciliteiten niet bekend zijn, ligt er een onrechtvaardige verdeling van deze lasten op de loer. Want Nederland wil zijn internationale concurrentiepositie versterken en zal daarom eerder huishoudens belasten dan de industrie.
Kansen (O)
Wanneer de voorspelde elektrificatie werkelijk plaatsvindt, kan een krachtig elektriciteitsnet grote economische waarde hebben. Goedkope en overvloedige elektriciteit kan nieuwe industrie aantrekken.
Elektrificatie kan processen efficiënter maken. Nieuwe technieken voor opslag, flexibiliteit, batterijen en waterstof kunnen toepassingen opleveren die we vandaag nog onvoldoende kunnen voorzien. Beschikbare infrastructuur kan toekomstige economische activiteiten mogelijk maken. Dat is een legitiem argument om enige overcapaciteit te accepteren. Een kans is echter nog geen zekerheid.
Nederland kan bovendien minder kwetsbaar worden voor internationale olie- en gascrises.
Bedreigingen (T)
Hier liggen de grootste economische risico’s. Olie en gas blijven concurreren De eerste bedreiging is de wereldmarkt. De Nederlandse overheid kan fossiele energie ontmoedigen, maar kan olie en gas niet van de wereldmarkt verwijderen. Wanneer olie en gas internationaal ruim beschikbaar en relatief goedkoop blijven, moeten elektrische alternatieven daarmee concurreren. De verwachting is dat de beschikbaarheid van olie en gas de komende jaren niet gaat afnemen, eerder nog verder groeien. Grote economieën zoals de VS en China zetten voorlopig in op fossiele energie.
Wanneer het Nederland alleen lukt door fossiele energie fiscaal steeds duurder te maken of elektrische alternatieven langdurig te subsidiëren, wordt een deel van de toekomstige elektriciteitsvraag afhankelijk van blijvende politieke ondersteuning.
De tweede bedreiging is het Nederlandse vestigingsklimaat. Wanneer elektriciteit, netgebruik en andere lasten in Nederland structureel duurder worden dan bij internationale concurrenten, kan juist de industrie waarvoor het nieuwe elektriciteitsnet mede wordt gebouwd besluiten elders te investeren.
Dan ontstaat een gevaarlijke keten: verwachte industriële elektrificatie → enorme investeringen in het elektriciteitsnet → hogere netkosten → hogere productiekosten → slechtere internationale concurrentiepositie → minder industrie → lagere elektriciteitsvraag → onderbenutting van het nieuwe net.
De infrastructuur die economische groei mogelijk moest maken kan dan zelf een factor worden die economische activiteit afremt.
De Nederlandse economie verliest productie, banen en belastinginkomsten, terwijl het klimaatvoordeel kleiner kan zijn dan gedacht, omdat de energie intensieve industrie naar minder strenge landen kan worden verplaatst.
- Technologie kan zich anders ontwikkelen
- Niemand weet precies hoe de energiewereld er in 2040 of 2050 uitziet:
- Batterijen kunnen veel goedkoper worden.
- Kernenergie kan zich ontwikkelen.
- Waterstof kan goedkoper worden — of juist economisch tegenvallen.
- De industrie kan nieuwe processen ontwikkelen.
- Datacenters kunnen veel energie-efficiënter worden of naar andere landen vertrekken.
- Olie- en gasprijzen kunnen sterk veranderen.
Iedere infrastructuurplanning die tientallen jaren vooruitloopt draagt daarom technologisch risico.
De vergeten stresstest
Daarmee komen we bij een vraag die bij een investeringsprogramma van honderden miljarden vanzelfsprekend zou moeten zijn:
- Wat gebeurt er wanneer de toekomst anders loopt dan het basisscenario? ’Wat gebeurt er wanneer bijvoorbeeld de industriële elektriciteitsvraag in 2040 twintig procent lager is?
- Wat gebeurt er wanneer een belangrijk deel van de energie-intensieve industrie Nederland verlaat?
- Wat gebeurt er wanneer groene waterstof niet concurrerend wordt?
- Wat gebeurt er wanneer olie en gas nog tientallen jaren goedkoop blijven?
- Wat gebeurt er wanneer minder datacenters naar Nederland komen?
- Wat gebeurt er wanneer elektrische auto’s en warmtepompen minder snel worden ingevoerd?
En vooral: wie betaalt dan voor de capaciteit die al is aangelegd? Die laatste vraag is cruciaal. Een hoogspanningskabel verdwijnt niet wanneer een fabriek sluit. De rente en de aflossingen stoppen niet. De afschrijving stopt niet. Het onderhoud stopt niet.
Wanneer minder gebruikers de kosten moeten dragen, kan de rekening per resterende gebruiker juist stijgen.
Daarmee kan een zichzelf versterkend proces ontstaan: minder economische activiteit → minder netgebruik → hogere kosten per gebruiker → slechter vestigingsklimaat → nog minder economische activiteit.
Dit is een macro-economisch risico dat vooraf becijferd moet worden.
De burger kan de rekening gepresenteerd krijgen
Uiteindelijk komt de burger op verschillende plaatsen in deze rekening terug:
- Als elektriciteitsgebruiker betaalt hij – steeds hogere – nettarieven.
- Als belastingbetaler financiert hij subsidies, garanties en andere overheidsuitgaven.
- Als consument betaalt hij wanneer bedrijven hogere energie- en netkosten in hun prijzen verwerken.
- Als automobilist betaalt hij accijns en daarbovenop btw.
En wanneer hoge energiekosten ertoe bijdragen dat economische activiteit Nederland verlaat, kan hij indirect worden geraakt door verlies van werkgelegenheid, belastinginkomsten en economische groei. Daarmee ontstaat een fundamentele verdelingsvraag.
Veroorzaker, gebruiker en betaler
Voor iedere grote investering zouden drie vragen moeten worden beantwoord:
- Wie veroorzaakt de noodzaak van deze investering?
- Wie gaat de capaciteit gebruiken?
- Wie draagt het financiële risico wanneer die gebruiker niet komt?
Dat zijn niet vanzelfsprekend dezelfde partijen.
Wanneer miljarden worden geïnvesteerd omdat wordt verwacht dat toekomstige industrie enorme hoeveelheden elektriciteit gaat gebruiken, maar die industrie uiteindelijk niet komt, ontstaat de vraag waarom bestaande huishoudens via hun nettarief het risico van die verwachting zouden moeten dragen. Het beginsel ‘de gebruiker betaalt’ krijgt pas betekenis wanneer duidelijk is wie die gebruiker werkelijk is.
De tabel die ontbreekt
Daarom zou bij een investeringsprogramma van 235 miljard euro een begrijpelijke openbare uitsplitsing moeten bestaan:
- Hoeveel is normale vervanging en onderhoud?
- Hoeveel is nodig voor bestaande huishoudens?
- Hoeveel voor verdere elektrificatie van woningen?
- Hoeveel voor elektrisch vervoer?
- Hoeveel voor industrie?
- Hoeveel voor datacenters?
- Hoeveel voor waterstofproductie?
- Hoeveel voor windenergie op zee?
- Hoeveel voor andere elektriciteitsproductie?
- Hoeveel voor internationale elektriciteitsstromen?
En vervolgens bij iedere categorie: Hoe zeker is deze toekomstige vraag?
Daarna kan pas serieus worden gesproken over een eerlijke verdeling van de kosten.
De vraag van 235 miljard
Nederland verdient een helder antwoord op een verrassend eenvoudige vraag: Voor wie bouwen we voor honderden miljarden euro’s een nieuw energiesysteem?
Daar horen drie vervolgvragen bij:
- Hoeveel van de capaciteit is nodig voor een vraag die nu al bestaat of redelijk zeker zal ontstaan?
- Hoeveel wordt gebouwd voor een toekomstige vraag die afhankelijk is van aannames, subsidies, belastingen, regelgeving en politieke keuzes?
- En wie betaalt wanneer die toekomst anders uitpakt?
Pas wanneer die vragen met cijfers worden beantwoord, kan worden vastgesteld of de geplande investeringen economisch verantwoord zijn en of de kosten eerlijk worden verdeeld.
Bij een investering van ongeveer 235 miljard euro mag dat geen detail zijn.
Het behoort de kern van het debat te zijn, want economie en welzijn staan op het spel.
Ad Broere, econoom
